Por Leila Cangussu
Bilhões de reais saíram dos cofres públicos para financiar obras, comprar equipamentos, reformar hospitais e abastecer prefeituras em todo o país. O problema não era apenas o volume de dinheiro envolvido. Era a dificuldade de descobrir quem havia decidido para onde aqueles recursos seriam enviados.
Foi assim que surgiu uma das expressões mais conhecidas da política brasileira nos últimos anos: orçamento secreto.
O termo passou a ser usado para definir um sistema que permitia a parlamentares influenciar a distribuição de verbas federais sem que seus nomes aparecessem oficialmente nos registros públicos. Enquanto o governo negociava apoio no Congresso e lideranças partidárias ampliavam seu poder político, uma parcela crescente do Orçamento passou a circular longe dos mecanismos tradicionais de transparência.
O caso se transformou em um dos principais embates institucionais da história recente do país. De um lado, entidades de transparência, jornalistas, órgãos de controle e ministros do Supremo Tribunal Federal (STF). Do outro, parlamentares que defendiam o mecanismo como uma forma legítima de participação do Congresso na definição dos gastos públicos.
Mas afinal, o que era o orçamento secreto, como ele funcionava e por que o tema continua gerando polêmica mesmo após sua proibição?
O que é o orçamento secreto?
O orçamento secreto é o nome dado às chamadas emendas de relator, identificadas pela sigla RP-9.
Até poucos anos atrás, esse tipo de emenda tinha uma função técnica. Servia para que o relator-geral do Orçamento corrigisse erros, ajustasse valores ou resolvesse inconsistências encontradas durante a tramitação da proposta orçamentária enviada pelo governo ao Congresso.
Isso começou a mudar em 2020. As RP-9 passaram a movimentar bilhões de reais e deixaram de ser apenas um instrumento de correção técnica. Na prática, tornaram-se um canal por meio do qual deputados e senadores conseguiam direcionar recursos federais para suas bases políticas sem que suas digitais aparecessem oficialmente nos documentos públicos.
Formalmente, quem assinava as indicações era o relator-geral do Orçamento, mas, na realidade, as decisões eram resultado de negociações políticas conduzidas nos bastidores do Congresso. E foi justamente essa falta de transparência que deu origem ao apelido de orçamento secreto.
Dinheiro público sem autor identificado
Imagine uma prefeitura recebendo milhões de reais para comprar máquinas, construir uma ponte ou ampliar uma unidade de saúde. Em condições normais, é possível identificar qual parlamentar apresentou a emenda, qual órgão será responsável pela execução do recurso e qual objetivo justifica aquele gasto. No orçamento secreto, esse caminho era muito mais difícil de reconstruir.
Os recursos apareciam vinculados ao relator do Orçamento, enquanto os parlamentares que haviam solicitado os repasses permaneciam ocultos. Para a população, para jornalistas e até para órgãos de fiscalização, rastrear a origem política daquele dinheiro se tornava uma tarefa complexa. O resultado foi a criação de um sistema que concentrava poder político sem oferecer mecanismos equivalentes de controle público.
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Como o orçamento secreto ganhou força?
O crescimento do orçamento secreto faz parte de uma transformação mais ampla na relação entre Executivo e Legislativo.
Ao longo dos últimos anos, o Congresso ampliou gradualmente seu poder sobre o Orçamento da União. O processo começou com a obrigatoriedade do pagamento das emendas individuais e avançou posteriormente para outros tipos de emendas parlamentares.
Durante o governo Bolsonaro, esse movimento atingiu um novo patamar. As RP-9 passaram a receber volumes inéditos de recursos e se transformaram em uma das principais ferramentas de articulação política entre o Palácio do Planalto e o Centrão. Quanto mais dinheiro circulava por esse canal, maior se tornava o poder das lideranças parlamentares responsáveis pela distribuição das verbas. Dessa forma, o governo garantia apoio político no Congresso enquanto parlamentares ampliavam sua influência sobre recursos públicos.
O papel do Centrão
Nenhum grupo político se beneficiou tanto da expansão do orçamento secreto quanto o Centrão. O bloco, formado por partidos que tradicionalmente negociam apoio em troca de espaço político e acesso a recursos públicos, passou a exercer influência crescente sobre a execução do Orçamento federal.
Lideranças como os então presidentes da Câmara e do Senado passaram a concentrar uma influência inédita sobre a distribuição desses recursos. Como grande parte das verbas circulava pelas cúpulas do Congresso, aumentava também o poder dessas lideranças sobre os demais parlamentares.
Na prática, o orçamento secreto ajudou a fortalecer um sistema em que a liberação de verbas passou a ter peso decisivo na construção de maiorias parlamentares.
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Por que o orçamento secreto foi tão criticado?
As críticas ao orçamento secreto cresceram à medida que se tornava cada vez mais difícil descobrir quem estava por trás da destinação de bilhões de reais do Orçamento da União.
Em um sistema democrático, o cidadão consegue identificar qual deputado ou senador solicitou o recurso, qual município será beneficiado e qual projeto receberá o dinheiro. No orçamento secreto, esse caminho ficava muito menos transparente. As verbas eram liberadas, mas os autores das indicações frequentemente não apareciam nos registros públicos.
O problema não estava apenas na falta de informação. Quando não é possível saber quem solicitou determinado repasse, também se torna mais difícil entender os critérios utilizados para distribuir os recursos e fiscalizar sua aplicação. Na prática, bilhões de reais passaram a circular por um mecanismo que dificultava o acompanhamento da população, da imprensa e dos próprios órgãos de controle.
A falta de transparência do sistema levantou dúvidas sobre por que determinados municípios recebiam grandes volumes de recursos enquanto outros ficavam de fora, sem que existissem critérios públicos capazes de justificar essas diferenças. Ao mesmo tempo, uma parcela crescente do Orçamento federal passou a ser distribuída por meio de negociações políticas realizadas longe do conhecimento público.
Dos tratores aos exames fantasmas: as denúncias que cercaram o orçamento secreto
As críticas ao modelo ganharam força quando começaram a surgir suspeitas sobre a forma como parte desses recursos estava sendo utilizada.
Um dos casos mais conhecidos ficou marcado pela compra de tratores e máquinas agrícolas por valores superiores aos praticados no mercado. As diferenças de preço chamaram atenção porque envolviam dinheiro público e levantaram questionamentos sobre os mecanismos de fiscalização dessas aquisições.
Outras investigações revelaram situações ainda mais incomuns. Municípios receberam recursos para procedimentos de saúde em quantidades incompatíveis com sua própria população. Em uma cidade do Maranhão com pouco mais de 11 mil habitantes, por exemplo, foram registrados milhares de exames e atendimentos médicos em números que despertaram suspeitas de fraude e levaram o caso a ser investigado.
Também vieram à tona questionamentos envolvendo compras de ônibus escolares, caminhões de lixo e outros equipamentos financiados com recursos ligados ao orçamento secreto. Em muitos desses episódios, um dos principais obstáculos para a apuração era justamente a dificuldade de identificar quem havia solicitado as verbas e quais critérios haviam orientado sua liberação.
Nem toda obra, compra ou repasse realizado por meio das emendas de relator apresentou irregularidades. A grande questão era outra: quanto menor a transparência sobre a origem e o destino dos recursos, maior a dificuldade para identificar desvios, investigar responsabilidades e garantir que o dinheiro público estivesse sendo aplicado de acordo com o interesse coletivo.
Foi a combinação de grandes volumes de recursos e baixa capacidade de fiscalização que transformou o orçamento secreto em um dos temas mais controversos da política brasileira recente.
Como o caso chegou ao STF?
As denúncias envolvendo o orçamento secreto se multiplicaram ao longo de 2021 e 2022. Reportagens revelaram compras suspeitas, distribuição desigual de recursos e dificuldades para identificar quem estava por trás de parte das indicações de verba.
Quanto mais informações vinham à tona, maior ficava a pressão sobre o Congresso e o governo Bolsonaro. O que começou como uma discussão sobre regras orçamentárias rapidamente se transformou em um debate sobre transparência, fiscalização e uso do dinheiro público.
A questão chegou ao Supremo Tribunal Federal por meio de ações apresentadas pelos partidos Cidadania, Partido Socialista Brasileiro/PSB, Partido Socialismo e Liberdade/PSOL e Partido Verde. O argumento era simples: se bilhões de reais estavam sendo distribuídos sem que a população soubesse quem havia solicitado os recursos, havia um problema que precisava ser enfrentado.
Naquele momento, o orçamento secreto já era uma das principais engrenagens da relação entre o Palácio do Planalto e sua base no Congresso. A decisão do STF poderia redefinir a forma como uma parcela bilionária do Orçamento federal seria distribuída dali para frente.
O STF declarou o orçamento secreto inconstitucional
A análise do caso se estendeu por meses até que, em dezembro de 2022, o Supremo Tribunal Federal formou maioria para considerar o orçamento secreto inconstitucional.
O entendimento foi que um mecanismo responsável por movimentar bilhões de reais não poderia funcionar sem transparência sobre quem solicitava os recursos e quem era beneficiado por eles.
A ministra Rosa Weber, relatora das ações, afirmou que as RP-9 contrariavam princípios constitucionais como publicidade, transparência, impessoalidade e moralidade administrativa. Para a maioria da Corte, a população tinha o direito de saber quem influenciava a destinação do dinheiro público e quais interesses estavam por trás dessas decisões.
Com a decisão, as emendas de relator deixaram de poder funcionar como um canal paralelo de distribuição de verbas. O STF também determinou a divulgação de informações relacionadas aos recursos executados nos anos anteriores, incluindo dados sobre autores das indicações e beneficiários das verbas.
A decisão representou uma derrota para os defensores do mecanismo, mas não encerrou a discussão.
O debate não terminou com a decisão do STF
A decisão do STF colocou fim ao mecanismo que ficou conhecido como orçamento secreto, mas não eliminou as discussões sobre a forma como parte das verbas públicas continua sendo distribuída por meio das emendas parlamentares.
Nos anos seguintes ao julgamento, surgiram questionamentos sobre a possibilidade de problemas semelhantes aos identificados nas RP-9 estarem aparecendo em outras modalidades de emendas. A preocupação deixou de ser apenas a existência das emendas de relator e passou a se concentrar em uma questão mais ampla: a transparência na destinação dos recursos públicos.
O tema voltou ao centro das atenções porque a decisão do Supremo não resolveu todas as dúvidas. Se as RP-9 haviam sido derrubadas, a pergunta agora era outra: os problemas de transparência que marcaram o orçamento secreto realmente haviam desaparecido ou apenas migrado para outros mecanismos do Orçamento?
A discussão retornou ao STF poucos anos depois. O objetivo era verificar se as modalidades de emendas que passaram a ganhar espaço após 2022 mantinham práticas semelhantes às identificadas pela Corte no julgamento do orçamento secreto.
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As emendas de comissão entraram na mira
Uma das mudanças mais visíveis após o fim das RP-9 foi o crescimento das chamadas emendas de comissão, identificadas pela sigla RP-8. Em 2022, enquanto o orçamento secreto ainda estava em vigor, essa modalidade movimentou cerca de R$ 329 milhões, segundo consta no Portal da Transparência. No ano seguinte, o valor saltou para R$ 6,9 bilhões. Em 2024, chegou a R$ 15,2 bilhões.
A expansão chamou atenção porque ocorreu justamente no período posterior à decisão do STF. Com mais dinheiro circulando por esse mecanismo, aumentou também o interesse de jornalistas, órgãos de fiscalização e do próprio Supremo em entender como esses recursos estavam sendo distribuídos.
O debate se concentrou principalmente na identificação dos responsáveis pelas indicações e na rastreabilidade das verbas. Em outras palavras, a preocupação era garantir que o caminho percorrido pelo dinheiro público pudesse ser acompanhado de forma clara, desde a indicação do recurso até sua execução.
E as chamadas emendas Pix?
Outro instrumento que passou a chamar atenção nos últimos anos foram as emendas Pix. Criadas em 2019, elas permitem que deputados e senadores transfiram recursos diretamente para estados e municípios de forma mais rápida do que ocorre em outros tipos de emenda parlamentar. O nome popular surgiu justamente por causa da forma de transferência dos recursos.
Diferentemente do que acontecia no orçamento secreto, os parlamentares responsáveis pelas indicações são conhecidos. Ainda assim, esse modelo passou a gerar debates por outro motivo: a dificuldade de acompanhar como parte do dinheiro é utilizada depois que chega aos cofres estaduais e municipais.
Como essas transferências exigem menos etapas burocráticas do que outras modalidades de repasse, surgiram questionamentos sobre os mecanismos de controle e fiscalização dos recursos. O tema ganhou relevância suficiente para chegar ao Supremo Tribunal Federal, que passou a discutir formas de ampliar a transparência sobre a aplicação dessas verbas.
Flávio Dino assumiu a fiscalização do tema
A discussão ganhou um novo capítulo em 2024, quando o ministro Flávio Dino assumiu a relatoria das ações relacionadas ao orçamento secreto após a aposentadoria da ministra Rosa Weber.
Mesmo com as RP-9 derrubadas, Dino passou a questionar se os problemas apontados pelo STF haviam sido efetivamente resolvidos. Para o ministro, a discussão não se limitava ao fim das emendas de relator. O foco passou a ser a transparência dos mecanismos que ganharam espaço no Orçamento após a decisão da Corte.
Ao longo daquele ano, o Supremo determinou auditorias, promoveu audiências de conciliação e cobrou informações do Congresso e do governo federal. A preocupação era garantir a rastreabilidade dos recursos públicos, permitindo identificar quem solicitou as verbas, quem foi beneficiado e como o dinheiro foi utilizado.
As medidas adotadas pelo STF levaram a mudanças nos mecanismos de divulgação das emendas parlamentares, mas a discussão permaneceu aberta. Afinal, a pergunta que motivou a derrubada do orçamento secreto continuava presente: como garantir transparência em um sistema que movimenta bilhões de reais todos os anos?
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O que ficou depois do orçamento secreto?
O orçamento secreto surgiu a partir das emendas de relator, ganhou força durante o governo Bolsonaro e movimentou bilhões de reais sem que a população soubesse exatamente quais parlamentares estavam por trás da distribuição dos recursos.
As denúncias, investigações e decisões judiciais transformaram o mecanismo em símbolo de uma disputa mais ampla sobre transparência, fiscalização e uso do dinheiro público. Embora as RP-9 tenham sido declaradas inconstitucionais pelo STF em 2022, a controvérsia não terminou com sua extinção.
Em 2025 e 2026, a atenção se voltou para as emendas de comissão, as emendas Pix e os mecanismos criados para ampliar a rastreabilidade dos recursos públicos. O foco deixou de ser apenas o orçamento secreto como ele existiu entre 2020 e 2022 e passou a envolver a forma como bilhões de reais continuam sendo distribuídos pelo Congresso.
A principal pergunta, no entanto, permanece a mesma: como garantir que bilhões de reais do Orçamento sejam distribuídos de forma transparente e possam ser efetivamente fiscalizados pela sociedade?
