PEC 2/2025: O semipresidencialismo bate à porta, mas quem tem a chave?

A política brasileira está prestes a enfrentar um debate estrutural que pode redesenhar as bases da governabilidade nacional: a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 2/2025, que visa substituir o atual modelo presidencialista pelo semipresidencialista. A proposta não surge do acaso, mas de discussões que há anos rondam os corredores do Congresso e os círculos acadêmicos e jurídicos.

Seus defensores alegam que a medida promoveria maior estabilidade ao sistema político, reduzindo crises institucionais e o risco de rupturas, como os impeachments que marcaram a história recente do país. Por outro lado, os críticos veem na PEC uma tentativa de transferir o centro de poder do Executivo para o Legislativo, criando um ambiente mais propício ao fisiologismo e ao aumento do peso dos partidos políticos na gestão do país.

A proposta levanta questões fundamentais sobre a dinâmica do poder e o equilíbrio entre os Três Poderes. Hoje, sob o presidencialismo, o Brasil tem um modelo em que o chefe do Executivo é eleito diretamente pelo voto popular e governa, embora dependa do Congresso para a aprovação de projetos e do Judiciário para garantir a legalidade de suas ações.

No semipresidencialismo, esse arranjo se alteraria significativamente: o presidente da República continuaria sendo eleito pelo povo, mas suas funções seriam reduzidas, enquanto um primeiro-ministro, apontado pelo Parlamento, assumiria a condução do governo. Isso criaria um ambiente em que crises políticas não precisariam mais ser resolvidas por meio de impeachment — bastaria a destituição do primeiro-ministro pelo Congresso para recompor um governo enfraquecido.

Essa lógica, que funciona em países como França e Portugal, poderia operar de forma diferente no Brasil, dada a fragmentação partidária e o peso das negociações políticas na composição de maiorias parlamentares.

Além dos aspectos técnicos e políticos, a PEC 2/2025 carrega um peso simbólico: a transição para o semipresidencialismo representaria uma mudança histórica na forma como os brasileiros compreendem a governança nacional.

O presidencialismo consolidou-se no Brasil com a Constituição de 1988 como um modelo que, apesar de suas fragilidades, mantém a centralidade do poder nas mãos de um mandatário eleito pelo voto direto, conferindo-lhe legitimidade perante o eleitorado. O semipresidencialismo, por sua vez, transferiria essa legitimidade para um governo mais dependente da correlação de forças no Congresso, tornando o Parlamento o eixo central do Executivo.

O que é o semipresidencialismo?

O semipresidencialismo é um sistema de governo que combina características do presidencialismo e do parlamentarismo, estabelecendo uma divisão de funções entre o chefe de Estado (presidente da República) e o chefe de governo (primeiro-ministro).

No Brasil, caso a PEC 2/2025 seja aprovada, essa dinâmica se tornaria realidade, com o presidente sendo eleito por voto popular e mantendo funções estratégicas, como a representação internacional do país e o poder de dissolução do Parlamento, enquanto o primeiro-ministro, indicado pelo Congresso, ficaria responsável pela administração do governo e pela formulação e execução de políticas públicas. O modelo não é uma novidade global: países como França e Portugal adotam o semipresidencialismo com variações em suas configurações institucionais.

Na França, por exemplo, o presidente possui forte influência sobre o governo, podendo nomear e demitir o primeiro-ministro, caso tenha maioria parlamentar. Já em Portugal, a dependência do primeiro-ministro em relação ao Parlamento é maior, tornando o governo mais sensível às dinâmicas políticas internas.

Comparado ao presidencialismo brasileiro, o semipresidencialismo apresenta vantagens e desafios discutidos por teóricos da ciência política. Um dos principais argumentos favoráveis ao modelo é que ele reduz a possibilidade de crises institucionais graves, já que, em um governo instável, basta substituir o primeiro-ministro sem necessidade de um impeachment presidencial traumático.

Além disso, a necessidade de uma maior articulação entre Executivo e Legislativo pode facilitar a implementação de políticas públicas, promovendo maior previsibilidade no jogo político. Por outro lado, o sistema traz desafios consideráveis: no Brasil, onde o Congresso é marcado pela fragmentação partidária e pelo fisiologismo, há o risco de um primeiro-ministro constantemente refém de coalizões frágeis e acordos de curto prazo, o que poderia gerar um cenário de instabilidade crônica.

Teóricos como Maurice Duverger, que cunhou o termo semipresidencialismo, argumentam que o sucesso do modelo depende da maturidade política e institucional do país. No caso brasileiro, onde há histórico de crises entre os Poderes e um presidencialismo de coalizão baseado na negociação de cargos e verbas, a transição poderia gerar novos focos de disputa pelo controle do governo.

Outro aspecto apontado por estudiosos como Giovanni Sartori e Arend Lijphart, é o impacto do semipresidencialismo sobre a qualidade da democracia. Embora o modelo em tese aumente a governabilidade ao possibilitar trocas mais ágeis no comando do Executivo, ele também amplia o poder do Parlamento sobre o governo, o que pode enfraquecer a responsabilização direta do chefe de governo perante os eleitores.

Em democracias mais experimentadas do que a brasileira, essa lógica funciona porque há partidos políticos bem estruturados e mecanismos institucionais que garantem previsibilidade na formação de governos. No Brasil, onde o sistema político é fragmentado e permeável ao clientelismo, há um risco real de que o semipresidencialismo torne o governo ainda mais suscetível e uma maior dependência dos partidos de centro para garantir a estabilidade governamental.

O contexto político por trás da PEC 2/2025

A PEC 2/2025, que propõe a transição do Brasil para o semipresidencialismo, não surgiu de um vácuo institucional. Seus defensores estão majoritariamente concentrados no Congresso Nacional, especialmente entre lideranças do Centrão. A proposta também encontra respaldo entre juristas e acadêmicos que defendem a adaptação do modelo francês ao Brasil, mas há dúvidas sobre se esse sistema seria funcional em um país com a fragmentação partidária e as dinâmicas políticas brasileiras.

O crescimento da influência do Congresso Nacional sobre as decisões do Executivo é um dos fatores que explicam a insistência na ideia do semipresidencialismo. Desde a Constituição de 1988, o Brasil adotou o presidencialismo, no qual o presidente precisa negociar constantemente com o Legislativo para garantir governabilidade.

Entretanto, nas últimas décadas, o aumento das emendas impositivas, a ampliação do poder das lideranças partidárias e a constante ameaça de pautas-bomba impuseram ao presidente um cenário em que governar sem apoio do Legislativo se tornou praticamente inviável. Além disso, a criação do Orçamento Secreto, que foi uma das grandes ferramentas de influência parlamentar sobre os gastos públicos, evidenciou o apetite do Congresso por mais controle sobre a administração federal.

O semipresidencialismo aparece, nesse contexto, como um passo seguinte nessa lógica: se o Congresso já detém parte do poder de fato, por que não oficializar essa predominância institucional? O problema, no entanto, é que essa mudança pode tornar o governo ainda mais vulnerável à lógica de alianças frágeis e ao fisiologismo, sem garantir necessariamente uma gestão mais eficiente.

Outro ponto que impulsionou a discussão sobre a PEC 2/2025 foi o histórico recente de instabilidade política e impeachments presidenciais no Brasil. Desde a redemocratização, o país enfrentou ao menos dois cenários de crise aguda (Collor em 1992 e Dilma em 2016) e diversas crises institucionais que colocaram em xeque a estabilidade do governo.

Esse cenário fortaleceu a tese de que o presidencialismo brasileiro é um sistema instável, onde crises políticas podem resultar no afastamento de um chefe de Estado democraticamente eleito. Defensores do semipresidencialismo argumentam que, com essa mudança, seria possível evitar rupturas abruptas, pois um primeiro-ministro poderia ser destituído sem paralisar o país.

No entanto, críticos apontam que o problema não está no sistema presidencialista em si, mas na forma como ele é operado no Brasil, com um Congresso fragmentado e um Executivo frequentemente enfraquecido. Se a proposta de mudança não vier acompanhada de uma ampla reforma política e partidária, arrisca-se transformar o semipresidencialismo em um modelo ainda mais suscetível ao jogo de interesses, mantendo a instabilidade como uma constante na política brasileira.

O Congresso ganha ainda mais protagonismo

A Seção III da PEC 2/2025 revela um redesenho institucional que desloca o centro do poder do Executivo para o Congresso Nacional, especialmente para a Câmara dos Deputados. O novo sistema cria uma estrutura onde o Primeiro-Ministro e o Conselho de Ministros dependeriam explicitamente da confiança da Câmara para permanecer no cargo.

O artigo 81 deixa claro que o governo se exonera automaticamente caso essa confiança se esgote, estabelecendo um mecanismo de governabilidade baseado no apoio parlamentar. Além disso, o artigo 82 determina que a nomeação do Primeiro-Ministro pelo Presidente da República só ocorre após consulta aos partidos que formam a maioria na Câmara, reforçando o peso das negociações entre líderes partidários.

A consequência imediata desse modelo é que o governo passaria a ser uma extensão direta das coalizões parlamentares, tornando-se mais maleável às mudanças de humores políticos e às disputas entre bancadas. Isso pode trazer uma governabilidade mais previsível em tempos de estabilidade, mas também representa um risco evidente: o primeiro-ministro pode se tornar um refém constante dos partidos que o sustentam, comprometendo a independência da gestão pública e a execução de políticas de longo prazo.

A PEC ainda estabelece, no artigo 83, que o primeiro-ministro pode solicitar voto de confiança à Câmara para reforçar sua legitimidade, enquanto os parlamentares podem apresentar moções de censura ao governo seis meses após sua posse. Esse mecanismo amplia a capacidade do Legislativo de pressionar o governo, podendo destituí-lo se houver desgaste político.

Embora essa flexibilidade seja defendida como uma alternativa ao traumático processo de impeachment, a sua aplicabilidade no contexto brasileiro gera incertezas institucionais, uma vez que a fragmentação partidária e o histórico de negociações no Congresso podem levar a uma dinâmica de governos curtos e instáveis, movidos por interesses políticos e não por uma visão de Estado.

Além disso, a limitação a três moções de censura por sessão legislativa (Art. 83, §4º) sugere um esforço para evitar o excesso de instabilidade, mas não impede que a formação do governo se torne um processo contínuo de negociação, no qual o primeiro-ministro precisaria ceder constantemente para manter sua base de apoio.

Outro aspecto crítico da PEC 2/2025 é a despersonalização do poder Executivo, enquanto a queda do Primeiro-Ministro não implica necessariamente uma crise institucional, mas sim um rearranjo na própria Câmara dos Deputados.

O artigo 84 lista cinco situações em que ocorre a demissão do governo, incluindo o início de uma nova legislatura, rejeição do programa de governo e aprovação de moção de censura. Isso significa que, a cada nova configuração parlamentar, o governo poderia ser reconfigurado para se adequar às forças políticas predominantes no momento, criando um cenário onde os governos se tornam mais frágeis e sujeitos a ciclos de instabilidade.

Em um contexto de elevada fragmentação partidária, isso pode favorecer coalizões fisiológicas, onde grupos políticos passam a negociar apoio não com base em projetos estruturantes, mas em interesses imediatos, como nomeações, liberação de emendas e controle de ministérios.

Embora o semipresidencialismo seja defendido como uma solução para evitar crises institucionais prolongadas, na prática, ele pode acabar institucionalizando um cenário de instabilidade crônica, onde a governabilidade se torna um jogo de sobrevivência na Câmara, em vez de um projeto de país articulado a longo prazo.

O futuro da PEC 2/2025: caminhos e obstáculos

A tramitação da PEC 2/2025 seguirá o rito legislativo das Propostas de Emenda à Constituição, começando pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) da Câmara dos Deputados. Neste momento, há um fator determinante: a comissão ainda não tem um presidente definido, mas, dada a composição atual da Câmara, é altamente provável que o comando fique nas mãos de um parlamentar do Centrão (mais precisamente União Brasil ou MDB), grupo que historicamente exerce grande influência na dinâmica política do Congresso.

O primeiro desafio da PEC será a avaliação de sua constitucionalidade pela CCJC, verificando se o texto afronta alguma das cláusulas pétreas da Constituição — ou seja, princípios fundamentais que não podem ser alterados nem por emenda constitucional. Entre esses pilares inalteráveis estão a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos poderes e os direitos e garantias individuais (art. 60 da Constituição Federal).

Caso a CCJC dê um parecer favorável, a proposta seguirá para uma comissão especial criada por ato do Presidente da Câmara, onde será debatido o seu mérito e viabilidade política. Em seguida, a PEC precisará ser aprovada em dois turnos de votação no Plenário da Câmara, com o apoio mínimo de 308 deputados em cada turno, o que exigirá intensa articulação política.

Mesmo que a PEC 2/2025 avance na Câmara, ela enfrentará resistência de setores políticos que defendem a manutenção do presidencialismo.

O modelo vigente, apesar das crises e desafios, ainda conta com apoio relevante entre parlamentares, partidos e setores da sociedade que veem na figura do presidente da República um pilar da estabilidade democrática e da representatividade popular. A transição para o semipresidencialismo enfraqueceria a autoridade direta do chefe do Executivo e ampliaria o poder do Congresso sobre a administração federal, o que pode ser visto como uma ruptura na lógica de poder estabelecida desde a Constituição de 1988.

Além disso, o Senado Federal, casa revisora, pode travar o avanço da proposta, especialmente por sentir que não foi contemplado no novo desenho institucional. Diferente da Câmara, que ganharia um papel central no novo sistema de governo, o Senado não teria influência direta nas decisões, e isso pode gerar um ambiente de insatisfação e paralisia no andamento da PEC naquela Casa. Assim, mesmo que a proposta encontre um caminho mais fácil na Câmara, o Senado pode simplesmente engavetá-la, como já ocorreu com outras emendas constitucionais.

Outro fator que pode influenciar diretamente o futuro da PEC é o Supremo Tribunal Federal (STF), que pode ser acionado para avaliar se a proposta fere ou não as cláusulas pétreas da Constituição.

Como a separação dos poderes é um dos fundamentos imutáveis do ordenamento jurídico brasileiro, existe a possibilidade de que o STF interprete que a mudança para o semipresidencialismo altera essa estrutura ao transferir parte do poder do Executivo para o Legislativo, tornando a proposta juridicamente inviável.

Além disso, segundo levantamentos da Metapolítica Consultoria, o tempo médio de tramitação de Emendas Constitucionais no Brasil é de 3 anos e 8 meses, considerando todas as fases de avaliação, comissões e votações no Parlamento. Ou seja, mesmo que a proposta tenha apoio político suficiente, sua aprovação não será imediata e exigirá um longo e complexo processo de negociação. Isso significa que o debate sobre o semipresidencialismo poderá se estender por toda a atual legislatura e, possivelmente, ser herdado pelo próximo governo.

Dessa forma, a PEC 2/2025 inicia seu percurso legislativo em disputas políticas que definirão se essa será uma reforma efetiva ou apenas mais uma proposta arquivada na história do Congresso Nacional.

A mudança chegou, mas quem a controla?

A tramitação da PEC 2/2025 coloca em evidência um dos personagens centrais do atual cenário político brasileiro: o Presidente da Câmara dos Deputados. Como responsável por definir a pauta de votações e por determinar quais propostas avançam no processo legislativo, ele pode acelerar ou retardar o andamento da PEC, conforme seu interesse e o alinhamento de forças no Congresso. Além disso, o Presidente da Câmara também tem a prerrogativa de criar a comissão especial que analisará o mérito da proposta e influenciar a escolha do relator.

Esse ponto é crucial, pois o próprio Presidente da Câmara é um dos autores da PEC, o que significa que ele não apenas controla a tramitação do texto, mas também tem interesse direto na sua discussão. O controle da agenda legislativa pelo comando da Casa pode garantir que a proposta avance rapidamente ou, caso os ventos políticos mudem, seja estrategicamente engavetada.

Assim, a real viabilidade do semipresidencialismo no Brasil dependerá menos de um debate técnico sobre governabilidade e mais da vontade política das lideranças parlamentares e de seus cálculos eleitorais.

Os maiores beneficiários da mudança para o semipresidencialismo são, sem dúvida, os partidos do Centrão, que têm se consolidado como os principais articuladores da PEC. Esse bloco parlamentar, que historicamente atua de forma pragmática para maximizar sua influência no governo, vê no novo sistema uma oportunidade para consolidar seu domínio sobre o Executivo, tornando o primeiro-ministro refém das negociações no Congresso.

Como já demonstrado em diversas outras matérias de interesse do grupo, o Centrão deverá ocupar posições estratégicas ao longo da tramitação da PEC: além da presidência da CCJC, responsável por analisar a constitucionalidade da proposta, e da própria comissão especial, que debaterá o mérito do texto, é provável que também assumam a relatoria da matéria, garantindo que qualquer ajuste seja feito de acordo com seus interesses.

Isso significa que o debate sobre a mudança do sistema de governo não será necessariamente técnico ou acadêmico, mas um jogo de poder onde a prioridade será garantir mais influência e controle sobre o Executivo. A questão central, portanto, não é apenas se o semipresidencialismo é viável para o Brasil, mas quem se beneficiará dessa mudança e quais mecanismos serão implementados para garantir que o novo modelo não seja apenas um arranjo político voltado para interesses imediatos.

Diante desse cenário, a necessidade de um debate amplo e transparente se torna ainda mais urgente. Uma mudança dessa magnitude não pode ser conduzida apenas dentro das paredes do Congresso, sem a devida participação da sociedade.

Qualquer reforma precisa ser amplamente discutida com a população, especialistas, juristas e acadêmicos antes de sua aprovação. No entanto, o histórico de mudanças estruturais no Brasil mostra que muitas delas foram feitas sem um debate democrático adequado, resultando em reformas que beneficiaram apenas grupos políticos específicos. Caso a PEC 2/2025 siga esse mesmo caminho, há um risco real de que o país acabe com um sistema de governo moldado para atender às conveniências dos partidos dominantes, sem resolver os problemas de governabilidade e estabilidade política.

O semipresidencialismo pode ser uma alternativa válida para aprimorar a gestão pública, mas apenas se vier acompanhado de regras claras, mecanismos de proteção contra instabilidades e uma participação efetiva da sociedade no processo de decisão. Caso contrário, a mudança servirá apenas para substituir um modelo por outro igualmente vulnerável aos interesses de curto prazo do Congresso Nacional.