Por Giliad de Souza Silva e José Caetano*
O PL 2780/2024, aprovado pela Câmara em 6 de maio de 2026, institui a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos sob o vocabulário da soberania. No dia seguinte à aprovação, o presidente Lula anunciou em Washington memorando de entendimento com os Estados Unidos para investimentos americanos no refino de terras raras brasileiras, citando a lei recém-aprovada.
O gesto condensa a contradição central do texto: a produção futura de minerais estratégicos é comprometida por contrato privado enquanto a operação é revestida de linguagem de transição energética. A correlação entre o preço do minério de ferro e o crescimento do PIB, inferior a 1% entre 1989 e 2005, saltou para 75,2% entre 2007 e 2024; a Lei Kandir, que o PL não revoga, mantém a exportação bruta sistematicamente mais lucrativa que o beneficiamento. O PL 2780 inscreve-se nessa continuidade.
A captura começa pela definição ampla que incorpora commodities tradicionais ao regime de minerais estratégicos. O art. 2º, II, classifica como estratégico qualquer recurso voltado à geração de superávit comercial, mesmo aquele não vinculado à transição energética, tornando minério de ferro e bauxita elegíveis aos mesmos incentivos fiscais destinados a terras raras e lítio, cujas isenções já superam o recolhimento de CFEM.
A essa captura se articula a ausência de obrigações mandatórias de industrialização: o art. 8º lista instrumentos de estímulo ao beneficiamento como possibilidades condicionadas a regulamento futuro, sem prazo, sem metas e sem sanção. Com a Lei Kandir intacta, nenhuma empresa constrói planta de separação de terras raras quando pode exportar concentrado com isenção fiscal; três décadas desse modelo produziram a Vale como maior exportadora de minério bruto do planeta.
A supressão da obrigação de P&D aprofunda a lógica. O projeto original exigia a aplicação de 0,4% da receita bruta em pesquisa e inovação vinculados à cadeia mineral; o substitutivo converteu essa obrigação em aporte facultativo ao Fundo Garantidor da Atividade Mineral – FGAM, com base reduzida e alíquota escalonada por seis anos, transformando instrumento de adensamento tecnológico em capitalização de fundo privado.
O mecanismo central da entrega, porém, são os contratos de streaming com efeito universal: a Seção X autoriza a averbação junto à ANM de contratos pelos quais uma empresa compradora aporta capital antecipado em troca do direito de adquirir volumes futuros de produção a preços pré-estabelecidos. O projeto Serra Verde, em Goiás, documenta o precedente: o rearranjo acionário em favor de empresas americanas resultou em contratos de acesso à totalidade do minério extraído. Ao legalizar o instrumento sem limites quantitativos nem cláusulas de industrialização, o PL cria obrigação contratual de exportação que pode inviabilizar qualquer decisão futura de processar o minério internamente.
O FGAM de natureza privada com capital público replica a mesma assimetria. O art. 9º autoriza a União a participar do Fundo Garantidor com até R$ 2 bilhões, em fundo administrado por gestora contratada sem licitação: a socialização do risco e a privatização do ganho estão inscritas na arquitetura do instrumento.
A esse arranjo se soma o mecanismo de triagem sem critérios substantivos: o §2º do art. 3º atribui competência de homologação para mudanças de controle societário e contratos internacionais com potencial geopolítico, porém sem definir critérios, prazos nem ritos de recurso. Isto torna a promessa de soberania dependente de regulamentação que pode não chegar.
O Certificado Mineral de Baixo Carbono constitui o componente propriamente verde da entrega. Os arts. 23 a 27 constroem, à margem do Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões instituído pela Lei nº 15.042/2024, sistema próprio orientado por atributos demandados pelos compradores externos: o discurso da descarbonização converte-se em diferencial comercial para exportação de concentrados, ampliando a lucratividade da extração bruta com certificação ambiental de conveniência.
A flexibilização do licenciamento fecha o ciclo da externalização de custos. O art. 5º, XIV, prioriza projetos estratégicos sem que o PL institua o requisito de Consulta Prévia, Livre e Informada, garantido pela Convenção 169 da OIT para territórios indígenas, quilombolas e ribeirinhos sobrepostos às principais reservas de lítio, nióbio e terras raras no Cerrado e na Amazônia.
O mandato expandido da ANM sem dotação correspondente garante que o controle prometido não se materialize. O PL atribui ao órgão responsabilidades de homologação societária, rastreabilidade e fiscalização em terras indígenas sem prever recursos adicionais; a agência já não fiscaliza com regularidade o recolhimento da CFEM, sua atribuição mais elementar. A omissão mais reveladora, contudo, é a ausência de instrumento estatal direto nas fases estratégicas da cadeia.
O art. 177 da Constituição Federal reserva ao Estado o monopólio da cadeia de minerais radioativos como modelo operacional já testado; a China domina 90% do refino de terras raras por controle estatal e restrições de exportação. O presidente Lula descartou publicamente a criação da Terrabras no período da aprovação. As reservas são finitas e os contratos de streaming não contêm cláusula de arrependimento.
O PL 2780 contém avanços formais reais: a triagem societária representa ganho sobre o vácuo anterior, o cadastro nacional introduz visibilidade e a rastreabilidade representa progresso de transparência se implementada. Esses avanços não alteram a lógica estrutural. A entrega opera pelo streaming, que compromete a produção futura antes de qualquer industrialização; o verde opera pelo certificado de baixo carbono, que converte descarbonização em diferencial mercantil de exportação.
Três ajustes no Senado separam o PL da entrega verde de uma política soberana de fato: a restrição da definição de mineral estratégico, para que o orçamento da ruptura não financie a continuidade; a vedação do streaming para os minerais da lista crítica, para que contratos privados não anulem a soberania declarada em lei; e obrigações mandatórias de industrialização com metas, prazo e sanção, porque enquanto a Lei Kandir tornar a exportação bruta mais lucrativa que o beneficiamento, só obrigação vinculante com sanção real vence esse diferencial. Sem os três, o PL entrega o que tem de mais valioso embrulhado no que tem de mais urgente.
* Giliad de Souza Silva
Professor de economia da UFBA (Universidade Federal da Bahia) e pesquisador do Lacam (Laboratório de Contas Regionais da Amazônia)
* José Caetano
Professor de Economia da UEFS (Universidade Estadual de Feira de Santana)
