O Tribunal de Contas da União – TCU auditou cem transferências especiais, as chamadas emendas PIX, e encontrou algum problema em oitenta e duas delas. O número circulou como manchete, e a manchete não está errada. Mas ela esconde o achado mais importante do relatório. Na maior parte das ocorrências, o Tribunal flagrou a impossibilidade de saber para onde o dinheiro foi.
A Emenda PIX nasceu com a Emenda Constitucional 105, de dezembro de 2019, que acrescentou o art. 166-A à Constituição. O parlamentar indica o valor; a União repassa direto ao estado ou município; não há convênio prévio e não se exige que o ente esteja em dia com suas obrigações fiscais. O dinheiro cai na conta do beneficiário e, quando cai, passa a pertencer a ele. A agilidade era o objetivo declarado.
Segundo o relatório, as transferências especiais saíram de R$ 621 milhões em 2020 para cerca de R$ 7 bilhões previstos para 2026. Entre 2020 e 2025, foram mais de 4.300 transferências, somando mais de R$ 26,5 bilhões efetivamente repassados a mais de cinco mil municípios, além dos estados e do Distrito Federal. Hoje elas correspondem a quase 15% de tudo o que o Legislativo destina por emendas. É uma das principais portas de saída do orçamento federal para os entes locais.
A regra existe e falta o rastro que a torna verificável
O art. 166-A exige que ao menos 70% dos recursos sejam aplicados em despesas de capital, investimento e admite até 30% em custeio. Veda o uso para pagamento de pessoal e para o serviço da dívida. O problema é que verificar se elas foram cumpridas depende de uma condição anterior: conseguir seguir o dinheiro do repasse até a entrega. Sem esse rastro, a regra existe no papel e não se sabe se valeu na prática. Por isso “rastreabilidade” é a condição de possibilidade de qualquer controle sobre esse dinheiro.
Dos 205 achados identificados no total, 110, ou 53,66%, pertencem à área que o Tribunal chama de “comprometimento da transparência e rastreabilidade dos recursos”. Mais da metade. Dentro dela, o achado isolado mais frequente é a ausência do relatório de gestão no sistema Transferegov: 62 ocorrências, 30,24% de todos os achados. O relatório de gestão é o documento em que o ente deveria comprovar como aplicou o dinheiro. Sua falta significa, na prática, que a prestação de contas simplesmente não foi feita. O segundo achado mais comum, com 42 ocorrências e 20,49% do total, é a movimentação dos recursos em conta corrente não específica.
Reunidos, esses dois achados desenham o retrato central do trabalho. É o retrato de um dinheiro que saiu sem deixar registro de onde parou.
A “conta de passagem”: o mecanismo que apaga o rastro
Vale explicar o mecanismo, porque ele é o coração técnico do caso. A partir de 2024, cada transferência passou a exigir uma conta corrente própria, aberta só para ela. A lógica é se o dinheiro fica numa conta exclusiva, é possível acompanhar cada movimento. O que a auditoria encontrou, em boa parte dos casos anteriores a essa regra, foi o contrário. O recurso entrava na conta e saía dela quase imediatamente, transferido para a conta única do município ou para o caixa de algum fundo de saúde, de educação. A partir desse ponto, o dinheiro da emenda se mistura a todo o resto do orçamento local. O Tribunal batizou a prática de “conta de passagem”: a conta específica funciona apenas como um corredor.
Uma vez misturado ao caixa geral, o numerário da emenda pode ser aplicado em qualquer finalidade, inclusive nas despesas que a Constituição veda e não há como demonstrar, depois, o que foi efetivamente comprado com ele. Segundo o relatório, essa tipologia apareceu em 28 beneficiários. Em onze deles, não foi possível identificar a rastreabilidade da aplicação. É desse subconjunto que sai a cifra de R$ 26.361.537,50, lançada como débito por não ser possível provar a regularidade.
Convém, ainda, separar duas situações que o relatório agrupa sob o mesmo rótulo, porque só uma delas resultou em dinheiro não rastreado. Além da conta de passagem, o Tribunal encontrou o depósito de várias transferências diferentes numa única conta corrente, prática que predominou entre 2020 e 2023. Naquele período, na ausência de regra sobre como operar as emendas, o próprio Ministério da Gestão orientava os beneficiários, em suas perguntas frequentes, a abrir uma ou duas contas para receber todas as transferências do ano. O resultado era um caixa comum a várias emendas, com saldos misturados. A diferença é que, nesses casos, os recursos não escoavam para o caixa geral do município; ficavam ali, e a auditoria conseguiu, nesses casos, reconstituir a aplicação. A regra da conta específica, de 2024, encerrou essa modalidade. Mudou-se a norma e a falha correspondente deixou de aparecer.
Aqui entra o número que mais pede cuidado. O relatório estima o potencial prejuízo ao erário em R$ 49.074.851,75, cerca de 25% de tudo o que foi fiscalizado, já descontadas as duplicidades de valores lançados em mais de uma tipologia. É um número grande, e a tentação de traduzi-lo como “R$ 49 milhões desviados” é forte. Seria um erro, e o próprio Tribunal não o comete. Mais da metade dessa cifra é débito por falta de rastreabilidade. Significa que o ente não conseguiu demonstrar a aplicação regular e que, por isso, o valor é cobrado de volta.
Há dano concreto e há crime
Isso não quer dizer que a auditoria se resuma a papelada em falta. Nas irregularidades da execução financeira com prejuízo apurado, o Tribunal chegou a R$ 14.956.667,94; nas da execução física e contratual, a R$ 14.107.068,26. Sob esses rótulos técnicos estão coisas nada abstratas: superfaturamento, obra não entregue, pagamento por serviço que não foi prestado. E há dois achados que ultrapassam a esfera administrativa. A fraude à licitação e a contratação de empresa declarada inidônea são tipos penais, os artigos 337-F e 337-M do Código Penal e foram encaminhados à Procuradoria-Geral da República – PGR, à Polícia Federal e à Controladoria-Geral da União – CGU. Nesses pontos, o relatório fala em irregularidade caracterizada.
Reconhecido o que há de grave, é preciso apontar que a amostra foi de cem transferências, distribuídas a 73 municípios e dois estados, somando R$ 198,11 milhões, um recorte dentro de um universo de mais de 4.300 transferências e R$ 26,5 bilhões. E não foi uma amostra sorteada. O TCU selecionou casos deliberadamente pelo risco, maiores valores por habitante, menores índices de desenvolvimento, maior dependência do repasse e o próprio relatório afirma, com todas as letras, que seus resultados não podem ser generalizados para o conjunto dos estados e municípios. Traduzindo: 82% é a taxa de achados onde o Tribunal decidiu cavar mais fundo e o dado é robusto para o que se propõe.
A própria distribuição dos achados reforça essa leitura. Nas categorias de maior risco, o problema foi quase universal: em compras de materiais médico-hospitalares e em contratações e locações, todas as transferências auditadas apresentaram ao menos um achado. Já em eventos culturais e esportivos, a incidência caiu para menos da metade. Não é que uma área seja intrinsecamente mais honesta que a outra; é que a seleção olhou onde a combinação de valor, vulnerabilidade e histórico de gestão apontava maior chance de erro. O peso financeiro, por sua vez, concentra-se nas obras públicas, responsáveis por quase metade dos R$ 198 milhões examinados.
A raiz é anterior a cada prefeitura da tabela
Por que, então, tantos problemas se concentram nesse recorte? A resposta está menos nos gestores individuais e mais no desenho da política. Quando a Emenda 105 criou a transferência especial, em 2019, ela abriu um canal de repasse sem estabelecer como se prestaria contas dele, nem quem o fiscalizaria. Durante anos, o dinheiro correu por esse vácuo. A primeira regulamentação de fato só chegou com a Instrução Normativa TCU 93, de janeiro de 2024, que passou a exigir plano de trabalho, relatório de gestão, prazo de execução e a tal conta corrente específica. Ocorre que todo o dinheiro auditado, de 2020 a 2024, já havia saído antes, ou no limite dessas regras. Os achados, nesse sentido são o resultado previsível de um instrumento construído sem os mecanismos de rastreamento que só vieram depois. É uma inferência que as datas sustentam: o problema é anterior a cada prefeitura que aparece nas tabelas.
E o problema estava também na ferramenta. O TCU apontou três impropriedades no próprio Transferegov, o sistema que deveria ser o instrumento de transparência dessas emendas. O sistema aceitava planos de trabalho genéricos, que sequer indicavam onde, fisicamente, o recurso seria aplicado. Permitia que objetos, valores e metas fossem alterados livremente depois de lançados. E exibia, numa mesma conta, o saldo somado de várias emendas diferentes, sem permitir distinguir a qual delas cada movimento pertencia. O caso do município de São José, em Santa Catarina, ilustra bem: o plano de trabalho previa três metas vagas e, em março de 2026, já durante a fiscalização, ganhou uma quarta meta, a “Reforma da Policlínica de Forquilhinhas”, no valor de R$ 284.421,91. O plano deixou de ser um parâmetro e virou, nas palavras registradas na sessão, peça fictícia.
Há ainda uma camada institucional que não deve passar despercebida, porque mudou no meio do caminho. Em 2023, pelo Acórdão 518, o próprio TCU havia adotado uma divisão de competências: a regularidade da despesa caberia ao controle local, tribunais de contas estaduais e municipais, e ao Tribunal caberia apenas verificar as condicionantes constitucionais. Foi a decisão do Supremo na ADPF 854, ao fim de 2024, que alterou esse arranjo, atribuindo ao TCU o ciclo completo de fiscalização e aprovação das contas dessas transferências. Não por acaso, o Acórdão 1.122/2026 determinou a revisão da Instrução Normativa 93 para acomodar a nova competência. Ou seja: o alcance da própria fiscalização estava sendo redefinido enquanto ela acontecia. Isso ajuda a explicar por que só agora, seis anos depois da criação das emendas PIX, uma auditoria dessa envergadura se tornou possível.
O que o Tribunal ordenou e o que apenas comunicou?
Diante de tudo isso, convém distinguir o que o Tribunal efetivamente ordenou do que apenas comunicou, porque a diferença costuma se perder na cobertura. O Acórdão 2004/2026, aprovado por unanimidade em 29 de julho de 2026, contém uma única determinação concreta: o Ministério da Gestão e Inovação tem 120 dias para ajustar o Transferegov e obstar a alteração dos planos de trabalho de 2020 a 2024 depois de inseridos. Todo o resto é encaminhamento. Cópia da decisão ao relator da ADPF 854, ao Congresso, à Casa Civil, à associação dos tribunais de contas e à confederação dos municípios, para conhecimento; e cópia à PGR, à Polícia Federal e à CGU, para que avaliem as medidas cabíveis. É um resultado relevante como subsídio ao Supremo e como sinal de que o controle chegou. Mas seria exagero descrevê-lo como punição em massa. O que o acórdão faz, sobretudo, é fechar uma brecha específica do sistema e municiar quem julga.
Em audiência pública no Supremo, em maio de 2026, especialistas do Ipea apresentaram avaliação convergente: apontaram a insuficiência de transparência na execução dessas emendas e o peso crescente que elas assumiram no orçamento do Executivo. E, na própria sessão que aprovou o acórdão, o ministro Augusto Nardes fez questão de registrar que o que está em jogo são falhas de governança: a ausência de diretrizes claras, de monitoramento robusto e de gestão de risco em torno de um repasse de bilhões. A observação importa porque desloca o foco. O réu, nessa leitura, não é o prefeito de um município ou de outro. É o arranjo institucional que os deixou operar sem rastro.
Fica, ao final, uma síntese e uma pergunta. A síntese é que, no recorte auditado, o dinheiro saiu da União e nem sempre se pôde comprovar que chegou ao cidadão porque faltou o rastro que permitiria demonstrar qualquer coisa. A raiz disso é um modelo criado em 2019 sem prestação de contas, cujas correções só vieram entre 2024 e 2025. A pergunta é a que o relatório deixa em aberto: as medidas adotadas miram sobretudo o legado de 2020 a 2024 e as falhas do sistema. Resta saber se alcançam os repasses que continuam a crescer, rumo aos R$ 7 bilhões, com regras novas ainda por testar. Um instrumento nasceu para ser rápido. Descobriu-se, tarde, que rápido demais pode ter sido sinônimo de dinheiro invisível.
