Reforma Política: caminho para a renovação ou atalho para o retrocesso?

O debate sobre a qualidade da nossa democracia ganhou mais um capítulo relevante com a aprovação, na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ) do Senado Federal, de uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC) que promove mudanças no sistema político e eleitoral brasileiro.

A proposta traz três alterações centrais: o fim da reeleição para os cargos do Executivo, a instituição de mandatos de cinco anos para todos os cargos eletivos e a unificação das eleições a partir de 2034. Na prática, significa que prefeitos, governadores e o presidente da República não poderão buscar um segundo mandato consecutivo, e todos os cargos — municipais, estaduais e federais — passarão a ser disputados no mesmo ano.

Diferente do que vimos na Câmara — onde se legislou em causa própria para aumentar o número de deputados, sem qualquer embasamento técnico —, o Senado discute temas estruturais que, concordemos ou não, dialogam com questões legítimas da teoria democrática.

A discussão sobre reformas no sistema político é necessária e constante. Mas ela não pode ser guiada pela lógica do improviso, do oportunismo ou de interesses corporativos, como se viu recentemente na aprovação do PLP 177/2023 na Câmara dos Deputados. Reformar um sistema tão complexo como o político brasileiro exige análise séria, estudos comparativos internacionais, avaliação do impacto das mudanças no funcionamento das instituições e, principalmente, compromisso com o fortalecimento da democracia, não com a sua manipulação ou distorção.

Contexto Histórico e Institucional: Entendendo as Mudanças na PEC 12/2022

A Origem da Reeleição no Brasil

A reeleição para cargos do Poder Executivo foi instituída no Brasil pela Emenda Constitucional nº 16, de 1997, permitindo que prefeitos, governadores e o presidente da República concorressem a um mandato consecutivo. Essa mudança alterou profundamente a dinâmica política brasileira. De um lado, possibilitou a continuidade administrativa, favorecendo projetos de longo prazo; de outro, trouxe à tona debates permanentes sobre os riscos de personalização do poder, abuso da máquina pública e desequilíbrio nas disputas eleitorais.

Ao longo desses mais de 25 anos, o tema da reeleição esteve presente nos principais debates sobre o aperfeiçoamento democrático, dividindo opiniões tanto na academia quanto entre os agentes políticos.

O Fim da Reeleição e a Nova Arquitetura Institucional

A proposta atual, materializada na PEC 12/2022, marca um retorno ao modelo sem reeleição, agora associado à criação de mandatos de cinco anos para todos os cargos eletivos, incluindo prefeitos, governadores, presidente da República, senadores, deputados e vereadores. Essa mudança representa uma ruptura relevante no arranjo institucional brasileiro, com efeitos diretos sobre o sistema de freios e contrapesos, a estabilidade política e a lógica da competição eleitoral.

O resgate desse contexto histórico é essencial para compreender como as escolhas feitas hoje podem, por um lado, corrigir distorções democráticas — como a hipertrofia do Executivo em alguns momentos —, mas também podem, por outro lado, aprofundar desigualdades, concentrar poder nas cúpulas partidárias ou gerar efeitos não desejados na qualidade da representação.

Como fica a sincronização dos mandatos: a nova dinâmica eleitoral no Brasil
Para que esse novo modelo funcione, será necessário um processo de transição cuidadosa, com a sincronização dos ciclos eleitorais e o ajuste da duração dos mandatos a partir das eleições futuras. Veja abaixo como será feita essa transição, conforme os diferentes cargos:

Mandatos para Senadores

Mandatos para Prefeitos e Vereadores

Mandatos para Presidente, Governadores e Deputados (Federais, Estaduais e Distritais)

Experiências internacionais: análise comparativa

Apesar de não haver um modelo ideal e universal, a análise de experiências internacionais revela padrões importantes sobre os efeitos de mandatos executivos de 5 anos sem possibilidade de reeleição. A Comissão de Veneza, em seu relatório sobre limites de mandato presidencial, destaca que cada democracia deve encontrar o equilíbrio que melhor atenda às suas necessidades específicas.

Vantagens do modelo de 5 anos sem reeleição

• Renovação política garantida: A literatura aponta que a proibição de reeleição assegura a circulação de elites políticas, evitando a perpetuação no poder. Kouba e Weiss (2025) destacam que, em democracias latino-americanas, a renovação forçada pode contribuir para a oxigenação do sistema político.
• Redução de personalismo político: Limites de mandato diminuem a tendência à personalização do poder e culto à personalidade. Segundo a Comissão de Veneza, “a limitação de mandatos presidenciais serve como salvaguarda contra os riscos de abuso de poder, autoritarismo e tentativas de perpetuação no cargo”.
• Mitigação do uso da máquina pública: A impossibilidade de reeleição reduz incentivos para uso de recursos públicos com fins eleitorais. Estudos recentes demonstram que “a certeza da não-continuidade diminui o uso de programas sociais e obras públicas com timing eleitoral“.
• Incentivo à implementação de políticas de longo prazo: Mandatos mais longos (5 anos) sem preocupação com reeleição podem favorecer políticas estruturantes em detrimento de medidas populistas de curto prazo. A experiência francesa pós-reforma de 2008 sugere que presidentes com mandatos de 5 anos e limite de reeleição tendem a adotar agendas mais ambiciosas de reformas estruturais.

Por outro lado, como tudo na vida adulta, também existem ônus.

Desvantagens do modelo de 5 anos sem reeleição

• Descontinuidade administrativa: A literatura indica que a proibição de reeleição pode comprometer a continuidade de políticas públicas bem-sucedidas. Kouba e Weiss observam que, na América Latina, “a alta rotatividade de lideranças executivas está associada a maior volatilidade de políticas públicas e menor institucionalização programática”.
• Redução da accountability eleitoral: A impossibilidade de punição ou premiação via reeleição diminui a responsabilização eleitoral direta. Estudos recentes apontam que “a ausência do mecanismo de reeleição elimina um importante instrumento de controle popular sobre o desempenho dos governantes”.
• Comportamento oportunista no final do mandato: Estudos apontam que presidentes sem possibilidade de reeleição podem adotar políticas mais arriscadas ou menos responsáveis no final do mandato (“lame duck effect”). A Comissão de Veneza reconhece que “a certeza do fim do mandato pode reduzir os incentivos para manutenção de responsabilidade fiscal e política nos anos finais de governo” (p. 20, tradução nossa).
• Enfraquecimento da relação representante-representado: A certeza da não continuidade pode reduzir incentivos para manutenção de vínculos com o eleitorado. Kouba e Weiss identificam que “em sistemas com limites estritos de mandato, observa-se menor responsividade às demandas populares nos anos finais de governo” (p. 208, tradução nossa).

Possíveis impactos no caso brasileiro

A análise das experiências internacionais e da literatura especializada permite projetar possíveis impactos da adoção de mandatos de 5 anos sem reeleição no contexto brasileiro, considerando suas especificidades institucionais.

Impactos na democracia brasileira, na governabilidade e na representatividade

O fim da reeleição representa uma mudança estrutural no sistema democrático brasileiro. A literatura recente sugere que a alternância de poder é um elemento importante para a vitalidade democrática, mas também indica que a continuidade administrativa pode ser benéfica em determinados contextos.

No contexto brasileiro, caracterizado por um sistema multipartidário fragmentado, a adoção deste modelo poderia ter efeitos complexos:

• Potencial redução da pressão eleitoral contínua: Atualmente, presidentes brasileiros frequentemente começam a se preocupar com a reeleição já no segundo ano de mandato. Um mandato único de 5 anos poderia permitir maior foco na governança e menos na campanha permanente.
• Possível aumento da instabilidade no final do mandato: A experiência de países como Coreia do Sul e México sugere que presidentes sem possibilidade de reeleição podem enfrentar perda de autoridade política nos anos finais, o que, no contexto brasileiro de fragmentação partidária, poderia amplificar crises de governabilidade.
• Desafios para a formação e manutenção de coalizões: O presidencialismo brasileiro depende da formação de amplas coalizões para governabilidade. A impossibilidade de reeleição poderia alterar a dinâmica de negociação com o Congresso, potencialmente enfraquecendo o presidente no final do mandato, como observado no México com o sistema de sexenio (KOUBA; WEISS, 2025).
• Desafios para políticas de longo prazo: Programas que exigem implementação e maturação de longo prazo poderiam ser prejudicados pela certeza da alternância, como observado no México e na Coreia do Sul (KOUBA; WEISS, 2025).
• Potencial para políticas de Estado vs. políticas de governo: Por outro lado, a impossibilidade de reeleição poderia incentivar a construção de políticas mais institucionalizadas e menos personalizadas, como ocorre em algumas democracias europeias com limites de mandato.
• Ampliação de oportunidades para novos líderes: A proibição de reeleição poderia abrir espaço para maior renovação das elites políticas executivas, diversificando a representação.
• Risco de “presidentes poste”: Por outro lado, a experiência de países como Angola e Argélia sugere que, em sistemas com partidos dominantes, a proibição de reeleição pode levar à indicação de sucessores controlados por líderes anteriores, mantendo o poder de facto nas mesmas mãos.
• Redução da accountability eleitoral direta: A impossibilidade de punir ou premiar um governante com a reeleição eliminaria um mecanismo importante de controle popular direto, como observado na Coreia do Sul .

A necessidade de um debate amplo e participativo

O ano de 2025 se consolida como um dos mais relevantes no que diz respeito às tentativas de reformulação do sistema político e eleitoral brasileiro. Propostas surgem de todos os lados, com intenções diversas e, muitas vezes, conflitantes.

A diferença de abordagem entre Câmara e Senado, nesse contexto, é emblemática. Enquanto a Câmara optou por um movimento simplista, oportunista e tecnicamente questionável — ampliando o número de deputados federais de 513 para 531, sem enfrentar a distorção na proporcionalidade da representação e sem apresentar qualquer embasamento teórico, estatístico ou jurídico — o Senado, por sua vez, avança em um debate mais qualificado.

As alterações aprovadas na CCJ do Senado, embora ainda mereçam debate, estão, em maior ou menor grau, conectadas às discussões contemporâneas da teoria política e do direito eleitoral, tanto no Brasil quanto no cenário internacional.

Reformar o sistema político não é uma decisão que pode ser tomada exclusivamente dentro dos gabinetes, desconectada dos cidadãos e da realidade social do país. É essencial que essas discussões sejam feitas de forma aberta, transparente e participativa, ouvindo a academia, especialistas, movimentos sociais, organizações da sociedade civil e, sobretudo, o eleitorado. Uma reforma política séria deve reconhecer as especificidades da nossa história, da nossa diversidade e das nossas contradições — e, a partir disso, fortalecer instituições, ampliar a representatividade, reduzir distorções e aprofundar a qualidade da participação social.