Por que os presidentes precisam negociar tanto com o Congresso para governar? A dúvida aparece em momentos distintos da história recente. Ela surgiu durante as investigações do Mensalão, voltou ao centro do debate com o orçamento secreto e nas discussões sobre emendas parlamentares, poder do Centrão e distribuição de recursos públicos.
A resposta passa pelo conceito de governabilidade. No Brasil, presidentes raramente chegam ao poder com maioria própria no Congresso. Para aprovar leis, implementar programas e executar suas prioridades, precisam construir alianças parlamentares.
O que mudou ao longo das últimas décadas não foi a necessidade de negociar, mas os instrumentos utilizados para construir essas maiorias. Se no início dos anos 2000 o país acompanhou a investigação de um esquema baseado em pagamentos ilícitos a parlamentares, duas décadas depois o debate se deslocou para o controle do orçamento público, das emendas parlamentares e da distribuição de recursos federais.
Entender essa transformação ajuda a compreender por que as disputas em torno do orçamento passaram a ocupar espaço tão importante na política nacional.
Governabilidade: por que os governos precisam formar maioria no congresso?
Governabilidade é a capacidade de um governo implementar sua agenda política, aprovar projetos e executar políticas públicas. No sistema brasileiro, o presidente é eleito separadamente dos deputados e senadores. Isso significa que a vitória na eleição presidencial não garante automaticamente maioria no Congresso.
O resultado é um cenário em que diferentes partidos precisam negociar para construir apoio parlamentar. Essa dinâmica ficou conhecida na Ciência Política como presidencialismo de coalizão. Na prática, governos precisam formar alianças para aprovar propostas, votar o orçamento, indicar autoridades e garantir estabilidade institucional.
Por isso, a construção de maiorias parlamentares faz parte do funcionamento do sistema político brasileiro. O debate surge quando essas negociações passam a envolver mecanismos que levantam questionamentos sobre transparência, controle público e distribuição de poder.
O caso Mensalão
O caso conhecido como Mensalão se tornou um dos episódios mais importantes da história política recente do Brasil. As denúncias vieram a público em 2005, durante o primeiro mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, em um contexto no qual o governo precisava construir maioria parlamentar em um Congresso formado por diversos partidos. Nesse cenário, a busca por apoio político já ocupava posição central na discussão sobre governabilidade.
Segundo as investigações que se seguiram, o esquema consistia no pagamento regular de recursos a parlamentares de partidos da base aliada em troca de apoio a projetos de interesse do governo no Congresso.
O termo Mensalão surgiu após denúncias do então deputado Roberto Jefferson, que afirmou que parlamentares recebiam pagamentos periódicos para votar alinhados ao Palácio do Planalto. As acusações deram origem a CPIs, investigações do Ministério Público e, posteriormente, a um julgamento histórico no Supremo Tribunal Federal (STF).
As apurações apontaram a participação de dirigentes partidários, operadores financeiros e parlamentares. Ao longo do processo, diversas lideranças políticas foram condenadas pelo STF, consolidando o Mensalão como um dos principais casos de corrupção política julgados pela Corte. O episódio também ajudou a popularizar a ideia de que a formação de maiorias parlamentares poderia estar sendo sustentada por mecanismos ilegais de financiamento político.
Mais do que um escândalo, o Mensalão revelou uma dificuldade estrutural do sistema político brasileiro: a necessidade permanente de negociação entre Executivo e Legislativo em um ambiente multipartidário.
A partir dali, o debate sobre governabilidade deixou de se concentrar apenas na distribuição de cargos e passou a incorporar uma discussão mais ampla sobre financiamento político, relações entre partidos e formas de construção de apoio parlamentar. Esse debate ganharia novos contornos anos depois, quando a disputa pelo orçamento público passaria a ocupar posição central nas negociações entre governo e Congresso.
O orçamento assumiu o centro das negociações políticas
Após o Mensalão, as relações entre Executivo e Legislativo passaram por mudanças graduais e o orçamento público ganhou protagonismo.
Historicamente, a elaboração e execução do orçamento eram funções fortemente concentradas no Executivo. Ao longo dos anos, porém, o Congresso ampliou sua participação por meio das emendas parlamentares. As emendas permitem que deputados e senadores indiquem recursos para projetos, obras e investimentos em estados e municípios.
Dados mostram que o volume destinado às emendas cresceu de aproximadamente R$ 6,1 bilhões em 2014 para cerca de R$ 52 bilhões em 2025. Esse crescimento alterou o equilíbrio de forças entre Executivo e Legislativo.
Como as emendas parlamentares mudaram o poder em Brasília?
À medida que os recursos controlados pelos parlamentares cresceram, o orçamento passou a ocupar um espaço cada vez maior nas negociações políticas. O processo se acelerou após a aprovação das chamadas emendas impositivas, que obrigam o governo a executar determinadas indicações parlamentares.
As emendas impositivas são recursos do orçamento indicados por deputados e senadores cuja execução se tornou obrigatória pelo governo após mudanças constitucionais. Elas reduziram o poder do Executivo sobre a liberação de verbas e ampliaram a influência do Congresso na distribuição dos recursos públicos.
Na prática, isso reduziu a margem de negociação do Executivo e ampliou a autonomia do Congresso sobre uma parcela relevante dos recursos públicos. O tema aparece com frequência em debates sobre governabilidade porque alterou a forma como o apoio parlamentar é construído.
Em vez de depender apenas da distribuição de cargos ou da negociação de pautas, deputados e senadores passaram a ter influência crescente sobre o destino do orçamento federal. Foi nesse contexto que surgiram as discussões sobre o orçamento secreto.
Com mais recursos sob influência dos parlamentares, a construção de maiorias deixou de depender apenas da negociação de cargos e pautas legislativas. O orçamento passou a ocupar um espaço permanente nas relações entre Executivo e Congresso, abrindo caminho para novos modelos de distribuição de recursos, como o orçamento secreto.
Veja mais: Emendas Parlamentares: o que são, como funcionam e quem controla os recursos
O que é orçamento secreto?
O orçamento secreto ficou conhecido pelo uso das chamadas emendas de relator, identificadas pela sigla RP9. Formalmente, os recursos faziam parte do Orçamento da União e eram distribuídos por meio de decisões tomadas dentro do processo orçamentário. A principal controvérsia estava na dificuldade de identificar quais parlamentares haviam solicitado os recursos e quais critérios orientavam sua distribuição.
Na prática, deputados e senadores passaram a ter acesso a volumes cada vez maiores de verbas federais, enquanto a sociedade, órgãos de controle e até mesmo parte dos próprios parlamentares encontravam dificuldades para rastrear a origem e o destino dessas indicações.
Esse modelo ampliou o peso do Congresso sobre a execução do orçamento e transformou a distribuição de recursos em uma das principais ferramentas de negociação política em Brasília. As críticas ao mecanismo levaram o tema ao Supremo Tribunal Federal, que considerou o modelo incompatível com os princípios de transparência exigidos para a gestão dos recursos públicos.
O debate em torno do orçamento secreto também revelou uma mudança importante na dinâmica da governabilidade. Diferentemente do Mensalão, que envolvia pagamentos investigados pela Justiça, o orçamento secreto operava dentro das estruturas formais do Estado. A disputa deixou de girar apenas em torno da obtenção de apoio parlamentar e passou a envolver o controle sobre parcelas cada vez maiores do orçamento federal.
O orçamento secreto ampliou a influência do Congresso sobre a execução do orçamento e levou a discussão sobre governabilidade para um novo campo. A questão deixou de ser apenas como formar maiorias parlamentares, mas também qual deveria ser o papel do Legislativo na definição das prioridades de gasto do Estado.
Veja mais: O que é o orçamento secreto e por que ele se tornou um dos maiores escândalos da política brasileira
O orçamento secreto se diferencia do Mensalão
Uma das comparações mais frequentes no debate público envolve a dimensão financeira dos dois casos. Embora ambos estejam associados à construção de apoio político, eles operam em lógicas diferentes.
O Mensalão envolvia pagamentos ilícitos investigados pela Justiça. O orçamento secreto utilizava mecanismos incorporados ao orçamento público, aprovados dentro das regras institucionais vigentes à época, embora questionados por sua falta de transparência.
Essa diferença ajuda a entender por que os valores alcançaram patamares muito superiores. Enquanto o Mensalão dependia de recursos que circulavam paralelamente às estruturas formais do Estado, o orçamento secreto passou a operar dentro do próprio Orçamento da União. Os recursos distribuídos por meio das emendas de relator eram contabilizados como gastos públicos e podiam alcançar bilhões de reais por ano, algo impossível de ser reproduzido por esquemas baseados apenas em transferências ilegais de dinheiro.
O crescimento das emendas parlamentares ajuda a dimensionar essa mudança. Como por exemplo o aumento dos recursos destinados às emendas, que cresceu de R$ 6,1 bilhões em 2014 para aproximadamente R$ 52 bilhões em um período de 9 anos. Nesse período, o orçamento deixou de ser apenas uma ferramenta de execução de políticas públicas e se tornou também um dos principais instrumentos de negociação entre Executivo e Congresso.
A comparação entre os dois casos mostra que os mecanismos de construção de apoio parlamentar mudaram ao longo do tempo. Se o Mensalão expôs um esquema investigado pela Justiça, o orçamento secreto revelou como a disputa pela governabilidade passou a envolver instrumentos incorporados ao próprio orçamento público.
As emendas Pix aprofundaram o debate sobre controle e fiscalização
Outro capítulo dessa transformação envolve as chamadas transferências especiais, conhecidas popularmente como emendas Pix. Elas permitem o repasse de recursos para estados e municípios com menos exigências burocráticas do que outras modalidades de transferência.
O modelo pode dificultar o acompanhamento detalhado da aplicação dos recursos, mas também reduzir entraves administrativos e acelerar investimentos locais. A discussão ganhou força no STF e em órgãos de controle justamente por envolver rastreabilidade, fiscalização e transparência. O tema também aparece em investigações e questionamentos sobre acordos envolvendo a distribuição de emendas parlamentares.
O avanço do orçamento e fortalecimento do Centrão
O fortalecimento das emendas parlamentares ampliou a influência de partidos e grupos políticos sobre a formação de maiorias no Congresso. Nesse cenário, o Centrão se consolidou como um ator recorrente nas negociações entre Executivo e Legislativo.
A ascensão do orçamento secreto ocorreu durante o governo Jair Bolsonaro, em um período marcado pela ampliação do protagonismo do Congresso sobre a execução orçamentária. Sob a presidência de Arthur Lira na Câmara dos Deputados, parlamentares passaram a exercer influência crescente sobre a destinação de recursos federais, transformando o orçamento em uma das principais ferramentas de negociação política em Brasília.
Essa dinâmica marcou uma diferença importante em relação ao Mensalão. Enquanto as investigações conduzidas pela Justiça apontaram pagamentos ilícitos destinados à obtenção de apoio parlamentar, o orçamento secreto incorporou a disputa por recursos públicos às estruturas formais do Estado. A construção de maiorias passou a depender, em grande medida, da capacidade de direcionar verbas, atender demandas regionais e negociar a execução de parcelas cada vez maiores do Orçamento da União.
O controle do orçamento também ampliou a capacidade de influência do Congresso sobre a agenda do governo. Ao concentrar uma fatia crescente dos recursos disponíveis para investimentos, deputados e senadores passaram a ter maior poder para negociar votações, condicionar a aprovação de projetos e participar da definição das prioridades de gasto do Estado.
O orçamento deixou de ser apenas um instrumento de execução das políticas formuladas pelo Executivo e passou a funcionar também como um espaço de compartilhamento de poder entre os dois Poderes.
Nesse contexto, o Centrão ampliou sua capacidade de influenciar votações, definir prioridades legislativas e participar das negociações sobre a distribuição de recursos. O grupo aparece em disputas envolvendo emendas, CPIs, pautas econômicas e articulações políticas, atuando em diferentes governos e sem vinculação exclusiva a uma orientação ideológica específica.
Veja mais: Ala da base governista busca expor Centrão como inimigo do povo em votações na câmara
O que mudou na governabilidade brasileira?
A história da governabilidade nas últimas décadas mostra uma transformação importante. O desafio de construir maioria parlamentar continuou existindo. O que mudou foram os instrumentos utilizados para alcançar esse objetivo.
Entre um momento e outro, o Congresso ampliou sua participação sobre o orçamento, as emendas parlamentares ganharam relevância e a disputa pelo controle dos recursos públicos passou a ocupar posição central na política nacional.
Essa trajetória também ajuda a entender que o presidencialismo brasileiro funciona por meio da construção de coalizões parlamentares. Como presidentes raramente contam com maioria própria no Congresso, a negociação entre Executivo e Legislativo faz parte do funcionamento das instituições. O debate surge quando a sociedade passa a questionar os mecanismos utilizados para construir esse apoio e o grau de transparência dessas negociações.
Por isso, compreender a governabilidade exige olhar além das votações e das alianças partidárias. Exige acompanhar quem controla o orçamento, como os recursos são distribuídos e quais instrumentos permitem fiscalizar o uso do dinheiro público.
Mais do que uma discussão sobre governos específicos, esse é um debate sobre o funcionamento da democracia brasileira. Afinal, as decisões tomadas em Brasília influenciam desde grandes políticas nacionais até investimentos que chegam a estados e municípios. Quanto maior a transparência sobre esse processo, maiores são as condições para que a sociedade acompanhe, compreenda e participe das discussões sobre as prioridades do país.
